Food & Rechts Praxis: "Lieferketten- und Sorgfaltspflichtengesetz: Müssen Unternehmen leisten, woran die Entwicklungspolitik gescheitert ist?"

Von Otto A. Strecker.

Eine einstürzende Textilfabrik in Bangladesch mit über tausend Toten, Kindersklaven in afrikanischen Kakao-Pflanzungen oder indischen Hinterhof-Werkstätten, chinesische Arbeiter in Elektronik-Fabriken, die reihenweise Suizid begehen, Pestizide, die über südamerikanischen Plantagen und dort ungeschützt arbeitenden Menschen versprüht werden. Das sind Bilder, an die deutsche Konsumenten ungerne denken, wenn sie sich beim Einkauf für das aktuelle Sonderangebot oder eben auch das Premium-Smartphone entscheiden. 

Jetzt sollen in Deutschland ansässige Unternehmen für Menschenrechtsverstöße entlang der gesamten Lieferkette den Geschädigten haften. Entwicklungshilfeminister Müller und Arbeitsminister Heil wollen Schluss damit machen, dass deutsche Unternehmen Produkte beziehen und vermarkten, die unter prekären Bedingungen von ihnen selbst oder ihren Vorlieferanten hergestellt worden sind. Das politische Ziel des Gesetzgebungsvorhabens verdient Respekt. Alles Weitere ist allerdings im besten Fall als gut gemeint zu bezeichnen. Dass zu Zeiten der Corona-Krise eigentlich das versprochene Belastungsmoratorium für die Wirtschaft auf der Agenda stehen sollte, ist hierbei allenfalls ein kleinerer Schönheitsfehler.

Den Plan für das Gesetzgebungsvorhaben hat die Bundesregierung 2018 im Koalitionsvertrag verankert. Es bezieht sich auf den Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte von 2016, dem wiederum die Leitprinzipien der Vereinten Nationen  aus dem Jahr 2011 zu Grunde liegen. Ebenso bestehen wichtige inhaltliche Bezüge zu den sogenannten Kernarbeitsnormen der ILO, der internationalen Arbeitsorganisation der UN. In diesen Normen werden Mindeststandards wie etwa das Verbot der Sklaverei oder die Einhaltung der jeweils gültigen staatlichen Mindestlöhne formuliert.

Die zugrunde liegenden internationalen Normen:

• Guiding Principles on Business and Human Rights, United Nations, New York and Geneva, 2011
• Erklärung der ILO über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit, Genf, 1998
• OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen, OECD, Paris, 2011

OECD-Leitsätze fordern Rechenschaft – das neue Gesetz aber Haftung

Es variieren naturgemäß schon die staatlichen Mindeststandards von Land zu Land. Maßgeblich sind einerseits die 2011 im UN-Menschenrechtsrat verabschiedeten UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte aber eben auch die jeweiligen nationalen Gesetze. Eine gesetzliche „Sorgfaltspflicht“ soll grundsätzlich alle Aktivitäten und Geschäftsbeziehungen entlang der gesamten Lieferkette umfassen, damit auch in Bereichen, zu denen es keine direkten Vertragsbeziehungen gibt. Ist es dabei zu Menschenrechtsverletzungen oder bestimmten Umweltschäden gekommen, die vorhersehbar waren oder die bei sorgfältiger Prüfung vermeidbar gewesen wäre, haftet das deutsche Unternehmen den Geschädigten und muss einen erlittenen Schaden ausgleichen. 

Diese „Sorgfaltspflichten“ sind maßgeblich abgeleitet aus den OECD-Leitlinien, die Standards für „multinationale Unternehmen“ formulieren. Diese beziehen sich also erstens ausschließlich auf „multinationale Unternehmen“ (deren einziges definitorisches Merkmal es ist, dass sie über Niederlassungen in mehreren Staaten verfügen) und sie enthalten ebenfalls  keine Haftungsregeln, sondern eine Rechenschaftspflicht der „multinationalen“ Unternehmen. So heißt es in der offiziellen deutschen Fassung der Leitlinien zu Ziffer 10: “(Die Unternehmen sollen) … Risikoabhängige Due-Diligence-Prüfungen durchführen, beispielsweise durch die Einbeziehung von Due Diligence in ihre unternehmensbasierten Risikomanagementsysteme, um, …, tatsächliche und potenzielle negative Effekte zu ermitteln, zu verhüten und zu mindern, sowie Rechenschaft darüber ablegen, wie diesen Effekten begegnet wird.“  Die Erläuterungen dazu ergänzen dann:  „Wie in den Leitsätzen eingeräumt wird, sind der Fähigkeit der Unternehmen, Verhaltensänderungen bei ihren Zulieferern zu bewirken, in der Praxis Grenzen gesetzt. Diese hängen mit produktspezifischen Merkmalen, der Zahl der Zulieferer, der Struktur und Komplexität der Zulieferkette, der Marktstellung des Unternehmens im Verhältnis zu seinen Zulieferern oder sonstigen Unternehmensteilen in der Zulieferkette zusammen. Jedoch können Unternehmen die Zulieferer auch durch vertragliche Vereinbarungen wie Managementverträge, Anforderungen an die Vorauswahl potenzieller Zulieferer, Voting-Trusts sowie Lizenz- oder Franchise-Vereinbarungen beeinflussen.“ 

Unternehmen sind verunsichert und gespalten

Eine Reihe von Unternehmen fordert mittlerweile selbst ein Gesetz, um angesichts der jahrelangen Diskussionen zu mehr Rechtssicherheit zu kommen. Gerade diese sehr großen Unternehmen wie REWE, Nestlé, Tchibo etc. haben große Stabsstellen und ein Berichtswesen aufgebaut, das bisher zu gewisser Fachöffentlichkeit in Bezug auf Nachhaltigkeit aber eben nicht zu nennenswerten Wettbewerbsvorteilen geführt hat. Andere müssten auf Basis des Gesetzes aufwandsmäßig jetzt nachziehen. Davon verspricht man sich vermutlich „Waffengleichheit“. Allerdings treffen auf diese großen Unternehmen ohnehin die Verpflichtungen aus den OECD-Leitlinien zu, deren Kern-Inhalte über dieses Gesetz nunmehr in Deutschland auch für Tausende von mittelständischen Unternehmen zur Verpflichtung werden sollen.

Erst im vergangenen Jahr, hatte Entwicklungsminister Müller den Discounter Aldi massiv öffentlich angegriffen, weil es entlang der Lieferkette für Bananen, regelmäßig zu Verstößen gegen staatliche Mindestpreise für ecuadorianische Erzeuger käme. Jetzt will er den Händler auch rechtlich in die Pflicht nehmen können. Offenkundig wird hier der zentrale Denkfehler der Gesetzesinitiative. Ein deutscher Einzelhändler kauft in der Regel eben nicht vor Ort beim Erzeuger von Bananen, sondern bei einem Importeur. Rückwärtig in der Lieferkette befinden sich Reifereien, Reedereien, Großhändler, Exporteure, lokale Groß- und Zwischenhändler und Plantagenbetreiber sowie eine ganze Reihe weiterer Beteiligter, die etwa landwirtschaftliche Betriebsmittel oder Verpackung zuliefern, Materialien transportieren etc. Es ist nicht nur das Recht des Einzelhandelsunternehmens sondern sogar die kaufmännische Sorgfaltspflicht des handelnden Managements gegenüber seinen Shareholdern und Kunden, entlang dieser Kette nach Optimierungspotenzialen zu suchen. Das muss bei derart vielen Beteiligten auch nicht notwendigerweise zu Lasten der Erzeuger gehen, schon gar nicht, wenn dort staatliche Mindest- oder Festpreise gelten. Nun soll es demnächst aber die Rolle des deutschen Einzelhändlers sein, bei all diesen Beteiligten an der Wertschöpfungskette durch „angemessene Sorgfalt“ sicherzustellen, dass dort das jeweils national geltende Recht und darüber hinaus die UN-Mindeststandards gelten. Die UN- und OECD-Standards sehen aus gutem Grund eine Haftung nur aufgrund von Geschäftsbeziehungen ausdrücklich nicht vor. Die Verknüpfung dieser Standards mit der Unternehmenshaftung im Rahmen des Gesetzes widerspricht den zugrunde liegenden Standards also explizit. In nachgelagerten Bereichen der Wertschöpfungskette wird die Unmöglichkeit der Forderung noch offensichtlicher: Wie soll ein deutsches Unternehmen darauf hinwirken, dass nicht irgendwann irgendwo bei der Entsorgung am anderen Ende der Welt geltende Standards verletzt werden?

Entwicklungspolitik gescheitert

Was würden wir eigentlich davon halten, wenn chinesische, indische oder amerikanische Handelspartner in deutschen Unternehmen die Einhaltung des deutschen Mindestlohns überprüfen wollten? Richtig: Zuständig sind die nationalen Exekutiv-Behörden! Auch in den souveränen Staaten, in denen unter Umständen prekäre Produktionsbedingungen herrschen. Diese Aufgabe auf die deutschen Unternehmen zu übertragen, zeugt nicht nur von einem bevormundend anmutenden Verständnis von wirtschaftlicher und politischer Partnerschaft mit den betroffenen Ländern.

Was der Entwicklungszusammenarbeit beim Aufbau von Institutionen und Rechtssystemen in Jahrzehnten nicht gelungen ist, sollen nun deutsche Unternehmen richten und bekommen dabei noch einen moralischen Wink mit dem erhobenen Zeigefinger mit auf den teuren Weg, nämlich dass sie ihre Hausaufgaben in Sachen Sorgfaltspflichten nicht gemacht hätten. Dass man wegen der fehlenden europäischen und internationalen Dimension des Regulierungsvorhabens deutsche Unternehmen im Wettbewerb besonders belastet, ist dabei auch nur ein weiterer, allerdings schwerwiegender Schönheitsfehler.

Tatsächlich ist es ein Armutszeugnis der gesamten westlichen Entwicklungspolitik, dass sie nach über 60 Jahren kaum nennenswerte Erfolge aufzuweisen hat. Bedeutende Entwicklungsfortschritte vermelden überwiegend Länder, in denen die Entwicklung auf interne Faktoren zurückzuführen ist, wie etwa China oder Costa Rica. Die konzeptionelle „Armut“ in der sogenannten wirtschaftlichen Zusammenarbeit ist atemberaubend. Noch immer wird ein Land wie Bangladesch mit Mikrokrediten überversorgt, weil es nach wie vor keine besseren Konzepte als die des einstigen Nobelpreisträgers Yunus gibt. Würden diese Programme auch nur ansatzweise das bewirken, was man sich vor und bei der Verleihung des Friedensnobelpreises im Jahr 2006 davon versprochen hatte, müsste Bangladesch beim Pro-Kopf-Einkommen längst besser positioniert sein als auf Platz 149 im Jahr 2018. 

Unternehmen überfordert

Dass in den Herkunftsländern an die Stelle funktionierender staatlicher Kontrolle Arbeitsschutz, Sozial- und Umweltstandards in Zukunft die Kontrolle durch deutsche Unternehmen treten soll, ist eine offenkundige Überforderung für diese. Und es ist ein unkalkulierbares Risiko. Warum will man deutsche Unternehmen nicht auch gleich noch generell für die Kontrolle von Brandschutz und Statik in sämtlichen Lieferländern in die Pflicht nehmen? Die größte Katastrophe in Bangladesch wurde im Jahr 2013 vor allem durch statische Unzulänglichkeiten und minderwertige Baumaterialien des Gebäudes “Rana Plaza” verursacht. Tatsächlich hat es im Textilbereich unter dem Eindruck der Katastrophe von Sabhar sogar eine besondere Vereinbarung zwischen großen Abnehmern, Gewerkschaften und Verbänden dazu gegeben. Dies lässt sich naturgemäß nicht für jede Branche in über 150 Ländern wiederholen. Warum bemüht sich die Entwicklungspolitik nicht um die Durchsetzung und Belohnung rechtsstaatlicher Standards in den Ziel-Ländern, statt die heimischen Unternehmen diesbezüglich zu überfordern?

Nach UN-Leitlinien bleibt Staat zuständig für Gesetzesvollzug

Nicht vergessen werden sollte, dass die zugrunde liegenden „Guiding Principles“ an allererster Stelle den Staaten die Verantwortung für die Rechtssetzung und den entsprechenden Vollzug von Regelungen zum Schutz der Menschenrechte zuweisen. Der erste Leitlinie lautet denn auch: „States must protect against human rights abuse within their territory and/or jurisdiction by third parties, including business enterprises.“ Die unternehmerische Verantwortung bezieht sich in den „Guiding Principles“ stets auf Aktivitäten, mit denen das Unternehmen unmittelbar und direkt in seiner Supply Chain zu tun hat. Selbst aus dieser unmittelbaren Beziehung resultierende Haftungen sehen diese Leitlinien ausdrücklich nicht vor - aus gutem Grund. Erst recht ergeben sich keine Haftungspflichten aus nur mittelbaren Geschäftsverbindungen über mehrere Stufen hinweg. 

Der deutsche Staat ist kein Vorbild

Wie hält es der deutsche Staat selbst mit seiner Verantwortung, zum Beispiel im Rahmen des öffentlichen Beschaffungswesens? Üblicherweise verlangt der Staat als Auftraggeber keine konkreten Nachweise für Maßnahmen zum Schutz der Arbeitnehmer. Bei öffentlichen Vergaben belässt man es überwiegend bei Eigenerklärungen, wenn es etwa um um die Einhaltung von Mindestentgelten, die Gleichbezahltung von Leiharbeitnehmern, die Nicht-Mitgliedschaft bei Scientology und ähnliches geht. Eine eigene Kontrolle in den Betrieben ist schon wegen des damit verbundenen Aufwands nicht vorgesehen.
Von großen wie mittelständischen deutschen Unternehmen fordert der Staat entlang globaler Lieferketten nun Vorkehrungen, die er selbst nicht einmal im Inland bei direkten Lieferanten umzusetzen vermag. 

Wie Unternehmen reagieren: Zertifizierungswelle erwartet

Die Einhaltung von Umwelt- und Menschenrechtsstandards ist inzwischen längst Bestandteil von Vereinbarungen zwischen deutschen Unternehmen und ihren Lieferanten aus Schwellen- und Entwicklungsländern. Aber ganz offensichtlich reicht dem Gesetzgeber eine solche Form der In-die-Pflichtnahme nicht aus. Wie werden die geforderten Sorgfaltspflichten konkret von den Unternehmen umgesetzt werden können? Branchenstandards, denen Unternehmen zum generellen Nachweis Ihrer Sorgfaltspflichten beitreten können, werden eine wichtige Rolle spielen. Vermutlich wird es in der Folge der Gesetzgebung eine Zertifizierungswelle geben. Mit diesen Zertifikaten weisen dann alle Beteiligten die Erfüllung Ihrer Sorgfaltspflichten entsprechend ihrer Branchenstandards nach. Längst haben sich NGOs und mit ihnen verbundene Zertifizierungsgesellschaften in Position gebracht. Heerscharen an Auditoren und Zertifizierern wittern ihre Chance auf globale Geschäfte. Nur wer soll eigentlich all diesen Zertifikaten trauen? Und warum sollte man das in Ländern tun, in denen sonst auf wenig Verlass ist? Die wahrscheinlichste Reaktion dürfte der Rückzug aus den am schwierigsten zu kontrollierenden Regionen sein. Damit werden diese vom Entwicklungsfortschritt allerdings vollends abgekoppelt.

Ein Lieferketten- oder Sorgfaltspflichtengesetz ist offenkundig nicht der richtige Weg, um die damit verfolgten Ziele zu erreichen.

In: Food & Rechts Praxis, Behr´s Verlag, Hamburg, Ausgabe 4/2020, S. 8-10